Dalam perspektif realisme, “bertahan hidup” merupakan tujuan dasar negara. Untuk bertahan hidup, negara sebagai entitas politik dunia harus mampu membangun strategi keselamatan negaranya dengan membangun kerjasama dengan negara lain, seperti dalam lingkup regional, atau menggabungkan diri pada organisasi internasional seperti PBB sebagai “One World Government”. Namun, perbedaan nilai yang dianut, kepentingan serta sifat alami suatu negara yang cenderung “egois” dapat memicu konflik dari skala kecil hingga skala besar. Dalam konflik skala besar ini, konflik negara dapat menyebabkan ketidakstabilan dan mengancam keamanan internasional sehingga membutuhkan intervensi dari pihak lain. PBB yang dapat dikatakan sebagai agen berstruktur yang mampu menjamin perdamaian dan keamanan internasional khususnya untuk anggota negaranya mempunyai upaya menengahi konflik skala besar negara dengan melakukan intervensi kemanusiaan. Namun, upaya intervensi kemanusiaan ini dapat berdampak baik serta justru berdampak buruk terhadap konflik negara yang bersangkut. Oleh karena itu dalam tulisan ini, penulis akan menjabarkan peran PBB dalam menjaga stabilitas keamanan internasional khususnya intervensi kemanusiaan dalam konteks kerjasama multilateralisme, otoritas PBB dalam melakukan intervensi, program kerja PBB dalam bentuk upaya pemertahanan dan penciptaan perdamaian dan keamanan internasional,  contoh keberhasilan PBB dalam melakukan intervensi kemanusiaan dengan contoh kegagalannya, tantangan yang dihadapi PBB, serta pandangan penulis terkait topik multilateralisme dengan efisiensi PBB sebagai “One World Government”.

Sebelum membahas peran PBB, penulis akan menjelaskan arti dari topik multilateralisme. Multilateralisme menurut Keohane (1990: 731 dalam Zhong, 2012: 3) merupakan praktik koordinasi kebijakan nasional yang melibatkan tiga atau lebih negara melalui persetujuan ad hoc atau dalam institusi. Tidak hanya itu, Bouchard dan Peterson (2011: 10 dalam Zhong, 2012: 3) juga menjelaskan kerjasama multilateralisme merupakan kerjasama yang dilandasi oleh adanya norma atau prinsip yang menjadikannya sebuah institusi kerjasama yang diikuti dan disetujui oleh hampir seluruh negara. Contoh bentuk kerjasama multilateralisme yang paling tepat adalah kerjasama dalam kerangka PBB. Dalam konteks intervensi kemanusiaan, intervensi yang dilakukan PBB merupakan bentuk program yang dilakukan oleh salah satu organ utama PBB, yaitu Dewan Keamanan PBB. Dewan Keamanan PBB ini berfokus untuk mencapai keamanan internasional dengan melakukan berbagai program atau upaya penyelesaian konflik di berbagai negara-negara anggota PBB. Dewan Keamanan PBB memiliki otoritas untuk menggunakan force sebagai upaya mempertahankan keamanan kolektif (Barkin, 2006:  59). Untuk itu, terkait intervensi kemanusiaan, intervensi yang dilakukan oleh Dewan Keamanan PBB tersebut dapat dikatakan sebagai intervensi multilateral, yaitu intervensi yang dilakukan oleh badan yang memiliki otoritas keamanan, seperti Dewan Keamanan PBB sendiri. Selain itu, dalam intervensi kemanusiaan pun target negara harus merupakan anggota dari badan yang melakukan intervensi (Zhong, 2012: 5). Karena dengan begitu, pengertian dari intervensi multilateralisme adalah intervensi yang disetujui oleh negara target. Ini pula yang menyebabkan intervensi multilateralisme berbeda definisi dengan intervensi unilaiteralisme yang dilakukan dengan suatu negara mengintervensi negara lain tanpa adanya persetujuan negara target.

Dalam penjelasan sebelumnya pun, multilateralisme merupakan bentuk kerjasama yang dilandasi oleh adanya badan yang mempunyai legitimasi atau otoritas dalam melakukan force. Salah satu badan yang memilki legitimasi dan otoritas ini adalah Dewan Keamanan PBB. Dewan Keamanan PBB merupakan salah satu dari organ utama PBB yang memilki visi utama mengupayakan perdamaian dunia dengan mempertahankan dan menciptakan keamanan. Dewan Keamanan PBB ini dirancang menjadi badan yang dibatasi oleh keanggotaan lima belas negara, lima anggota tetap serta sepuluh anggita tidak tetap yang berganti setiap dua tahun oleh Majelis PBB. Lima anggota negara tetap ini, yaitu Amerika Serikat, Inggris, Tiongkok, Russia dan Perancis memiliki hak veto terkait keputusan Dewan Keamanan PBB. Selain itu sistem penentuan keputusan pun dilakukan dengan sistem voting. Sistem kerja Dewan Keamanan PBB dirancang seperti itu agar kerja Dewan Kemanan lebih efisien dengan membiarkan negara dengan jumlah terbatas menentukan keputusan (Barkin, 2006: 60).  Jadi, Dewan Keamanan PBB ini memiliki otoritas dalam menentukan isu mana yang mengancam keamanan internasional dan aksi apa yang harus dilakukan, seperti dalam cara diplomatis, ekonomis, dan militer.

Dalam mempertahankan dan menciptakan keamanan internasional, isu-isu yang mengancam keamanan internasional ini juga dapat ditemui dalam konflik antar negara. Hal ini menimbulkan pertanyaan terkait otoritas Dewan Keamanan PBB dalam ikut menyelesaikan konflik antar negara tersebut. Maka dari itu, perlu diketahui otoritas Dewan Keamanan PBB ini yang dipertegas dalam Piagam PBB bab 7 , yaitu tepatnya pada artikel 42, yaitu legitimasi menggunakan force dalam memulihkan perdamaian (United Nations, t.t). Hal ini menjadi opsi terakhir yang dipunyai Dewan Keamaman PBB apabila tindakan-tindakan di luar penggunaan force gagal untuk memulihkan perdamaian. Tindakan force ini pun dapat berupa intervensi kemanusiaan pada suatu negara berkonflik. Dewan Keamanan PBB mampu melakukan hal ini apabila menyangkut sesuatu yang “mengancam perdamaian dan keamanan internasional” di bawah Bab 7 Piagam PBB. Oleh karena itu, intervensi yang dilakukan PBB merupakan intervensi multilateral karena PBB mempunyai legitimasi dalam mengizinkan adanya aksi internasional terkait ancaman keamanan yang berasal dari krisis kemanusiaan (Welsh, 2004: 179).

Berbagai cara dilakukan PBB dalam upaya menciptakan dan mempertahankan perdamaian internasional. Cara tersebut dibagi menjadi dua, yaitu peacekeeping dan peacebuilding. Peacekeeping merupakan upaya berbentuk misi yang dilakukan PBB dalam mempertahankan kedamaian antar negara, Peacekeeping dilakukan dengan merespon adanya konflik perang antar negara dengan PBB mengirimkan pasukan Peacekeeper ke wilayah konflik. Upaya peacekeeping ini dilakukan PBB dengan membuat misi-misi kecil dan bekerja di bawah otoritas Dewan Keamanan PBB dan Majelis Umum PBB. Misi peacekeeping yang pertama diluncurkan oleh PBB adalah pada masa Perang Dingin, yaitu dikirimkannnya United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) tahun 1948 untuk mengobservasi gencatan senjata antara Arab Saudi dan Isarel (Sens, 2004: 142). Upaya lebih substansial yang dilakukan PBB dalam misi peacekeeping nya adalah membentuk United Nations Emergency Force (UNEF) sebagai respons  adanya Krisis Suez oleh Menteri Luar Negeri Kanada, yaitu Lester B. Pearson. UN peacekeeping ini pada masa Perang Dingin merupakan misi mempertahankan kedamaian secara tradisional. Misi peacekeeping ini dilakukan dengan mengirimkan kekuatan militer kecil dan menegah milik PBB, Misi dikerahkan di antara negara-negara berkonflik untuk mendukung gencatan senjata dan resolusi damai. Misi perdamaian ini dilakukan UN peacekeeping dengan tidak memihak dan dikerahkan dengan persetujuan dari negara target. UN peacekeeping pada masa Perang Dingin ini masih berupa aksi yang tidak begitu koersif. Sebaliknya, mereka diidentifikasi dengan mengendarai kendaraan bercat putih dan istilah terkenal “helm biru” serta “baret biru” dan bertindak sebagai pengamat dan mediator di tingkat lokal untuk mencegah kekerasan dan menciptakan dialog perdamaian (Sens, 2004: 142).

Pada pasca Perang Dingin, UN peacekeeping ini beroperasi dengan cara yang lebih berbeda. Pada masa ini, muncul lebih banyak konflik domestik, seperti konflik di Somalia, Yugoslavia, Kamboja, Angola, Mozambik, Rwanda, dan Haiti.  Negara-negara ini meminta organisasi multilateral seperti PBB juga mampu mengkontrol dan menghentikan perang sipil dan pelanggaran HAM. Masyarakat internasional pun takut akan konflik internal negara menjadi melebar dan menyebabkan instabilitas ke negara-negara tetangganya hingga memicu perang yang dapat meluas menjadi perang regional (Sens, 2004: 143). Dengan  krisis kemanusiaan beberapa negara yang semakin besar skalanya, diperlukan intervensi ke dalam konflik internal negara oleh PBB. Oleh karena itu, Dewan Keamanan PBB pun mengupayakan agar dalam Piagam PBB bab 7, PBB mampu mengintervensi negara dalam lingkup domestik dalam merespons konflik internal sebagai upaya mempertahankan perdamaian dan keamanan internasional (Sens, 2004: 143). Untuk itu, mekanisme keja UN peacekeeping pasca Perang Dingin ini disebut sebagai “generasi kedua” dari misi peacekeeping PBB, yang mana mekanisme kerjanya menjadi lebih kompleks dan melibatkan politik, militer serta kemanusiaan. Misi UN peacekeeping menjadi kompleks dengan terlibatnya PBB dalam upaya pemeliharaan ketertiban, memproteksi pengungsi perang, pelucutan senjata tentara, pemantauan tempat-tempat penampungan senjata, pembersihan senjata ledak, pelatihan polisi, dan pemantauan pemilu.

Selain upaya mempertahankan perdamaian dan keamanan internasional, PBB pun juga mempunyai misi menciptakan perdamaian dan keamanan. Untuk itu, peacekeeping pun dapat diimprovisasi dan ditransformasi menjadi peacebuliding. Peacebuilding merupakan upaya manajemen pemeliharaan keamanan dan perdamaian setetelah terjadinya konflik. Dalam peacebuilding, meski konflik negara sudah terselesaikan, Peacebuilding ini akan megupayakan konflik tidak berpotensi terjadi lagi dan sebagai upaya teciptanya perdamaian berkelanjutan (Sens, 2004: 145). Dibutuhkannya model peacebuilding ini dikarenakan tiga trend perubahan konflik internasional. Pertama, terdapat pengikisan norma nonintervensi serta perkembangan konsep keamanan. Kedua, negara-negara yang mengintervensi memiliki keinginan untuk berhasil menghilangkan konflik intra negara. Ketiga, peacebuilding merupakan upaya yang meliputi dukungan politik liberal serta strategi ekonomi negara-negara lain (Sens, 2004: 144). Salah satu bentuk misi peacebuilding ini adalah misi PBB di El Savador untuk melakukan demobilisasi untuk penyerang, monitorisasi pemilihan umum, penyunjungan HAM, dan mereformasi hukum pengadilan dan keamanan.

Dalam bentuk intervensi multilateralisme oleh PBB ini, terdapat dampak baik serta buruk yang telah dilakukan PBB. Salah satu dampak baiknya adalah keberhasilan yang dilakukan UN peacekeeping dalam membantu penyelesaian konflik internal di Sierra Leone pada tahun 1999 oleh Dewan Keamanan PBB. Konflik Sierra Leone ini sebelumnya dikarenakan organisasi Revolutionary United Front (RUF) yang menginginkan kekuasaan dalam pemerintahan Sierra Leone serta melakukan aktivitas ilegal terkait kelimpahan berlian di Sierra Leone. Akhirnya, UNAMSIL dikirimkan ke Sierra Leone dan mengupayakan penyelesaian konflik dengan membantu implementasi perjanjian kedamaian, melakukan operasi disarmarment, demobilization, dan reintegration (DDR), mengembalikan warga asli Sierra Leone yang sebelumnya mengungsi di negara lain untuk kembali ke negaranya, mendukung sistem demokrasi di Sierra Leone, dan membantu pelarangan penjualan dan ekspor berlian di negara Sierra Leone untuk sementara waktu serta dalam pemulihan perang sipil (International Day of United Nations Peacekeeper, 2003). Kesuksesan UNAMSIL ini dikarenakan UNAMSIL yang mampu mengupayakan perdamaian pada pihak RUF dan menanggapi dengan cepat saat RUF kembali melakukan aksi pemberontakan. Selain itu, upaya perjanjian perdamaian, yaitu perjanjian Lome Peace Accord 1999 yang dibantu PBB ini dilakukan dengan hasil perjanjian yang memuaskan seluruh pihak, bahkan pihak RUF yang diberikan slot dalam kabinet pemerintahan Sierra Leone.

Namun, banyak pula kegagalan yang dilakukan PBB dalam misi peacekeeping dan peacebulding. Salah satu kasus, di Somalia, para pemimpin lokal justru menentang adanya keterlibatan Amerika Serikat dan upaya PBB dalam menciptakan penyelesaian politik pun gagal. Selain itu, di Yugoslavia pasukan PBB justru gagal dalam menghentikan konflik etnis, dan di Rwanda, PBB gagal menghentikan genosida yang telah menewaskan 800,000 jiwa (Sens, 2004: 143). Kegagalan PBB ini disebabkan oleh inkapabilitas negara anggota dalam membantu mengupayakan kedamaian negara serta lambatnya respon negara anggota dalam membantu penyelesaian konflik. Ini yang menjadi suatu kecacatan dalam sistem Dewan Keamaman PBB, yaitu adanya legalitas dalam melakukan intervensi. Hal ini justru menimbulkan adanya penyalahgunaan wewenang dari negara tetap seperti Amerika Serikat dalam mengintervensi negara berkonflik dalam pemenuhan kepentingan negaranya sendiri.

Selain itu, terdapat berbagai tantangan yang dihadapi PBB dalam upayanya menciptakan perdamaian dan keamanan internasional dalam lingkup peacebuilding. Pertama, peacebuilding dapat menimbulkan kesalahan konseptualisasi ketika terkait dengan upaya liberalisasi ekonomi dan politik dalam rangka menciptakan stabilitas perdamaian (Sens, 2004: 147). PBB pada dasarnya mencoba mengupayakan peacebuilding dengan nengara-negara berkonflik melalui penyebaran nilai barat dalam lingkup ekonomi dan politik. Namun, implementasi nilai barat dalam bidang liberalisasi ekonomi justru akan memperluas ketidaksetaraan, menciptakan dislokasi ekonomi, dan memperkuat kekuatan pihak yang diuntungkan dari adanya aktivitas pasar gelap saat terjadinya konflik. Terkait politik, liberalisasi politik justru akan menimbulkan perbedaan ideologi politik dan perpecahan dalam masyarakat. Kedua, tantangan yang dihadapi peacebuilding terkait legitimasinya. Legitimasi dari diciptakannya peacebuilding oleh PBB dapat menimbulkan kesalahan penggunaan otoritas yang mana justru gagal menciptakan kedamaian, tetapi dimanfaatkan untuk pemenuhan kepentingan sendiri. Ketiga, munculnya tantangan dalam mempromosikan kedamaian kepada warga-warga setelah perang. Hal ini cukup sulit karena upaya mengembalikan kondisi kedamaian dalam tatanan masyarakat yang hancur serta diiringi tugas pembangunan negara tersebut. Keempat, perbedaan agenda dan kepentingan negara-negara yang berpartisipasi. Hal ini menjadikan tidak efektifnya kerja peacebuiding dengan misinya yang harus dilakukan dalam jangka panjang. Kelima, tantangan dalam sistem PBB itu sendiri. Hal yang akan menjadi tantangannya adalah ketika tidak ada badan khusus yang menaungi kerja peacebuilding. Keenam, sulitnya koordinasi dalam misi peacebuilding karena juga melibatkan NGO. Terakhir, kendala akan terbatasnya dana (Sens, 2004: 147-151).

Dengan demikian, penulis dapat menyimpulkan bahwa sistem multilateralisme dalam upaya perdamaian dan keamanan internasional ini tidak cukup efektif. Ketika istilah multilateralisme ditujukan kepada kerjasama yang mana melibatkan organisasi resmi atau kesetujuan negara anggota, itu cukup masuk akal bagi penullis. Namun, terkait intervensi multilateral, ketika intervensi menjadi sah karena legitimasi organisasi resmi seperti PBB,  penulis kurang setuju.  Dengan mekanisme multilateralisme layaknya Dewan Keamanan PBB yang mana anggotanya hanya terbatas lima anggota tetap, hal ini justru menjadi bentuk kritik kinerja Dewan Keamanan PBB karena terkadang negara tetap tersebut memanfaatkan legitimasi dalam mengintervensi. Contoh kasus ini adalah ketika negara barat seperti Amerika Serikat memanfaatkan legitimasinya dalam Dewan Keamanan PBB untuk mengintervensi Iraq pada tahun 2003. Intervensi Amerika Serikat di Iraq selain untuk melucuti senjata pemusnah massal pun juga untuk mengubah politik Timur Tengah. Selain itu, berbagai upaya peacekeeping dan peacebuilding oleh PBB ini kerap kali gagal karena pada dasarnya intervensi langsung pada konflik internal negara terkadang tidak efektif karena pada dasarnya otoritas tertinggi dalam negara dipegang oleh negara itu sendiri. PBB harus memahami betul konflik yang terjadi. Untuk itu, istilah PBB sebagai lembaga yang memiliki otoritas tertinggi dalam mengupayakan perdamaian dan keamanan internasional pun menjadi kurang relevan dengan banyaknya kegagalan PBB. Oleh karena itu, istilah yang pantas untuk disandang PBB terkait penyelesaian konflik negara adalah sebagai mediator atau sebagai tempat kolaborasi antar negara untuk mengontrol kekerasan internasional, ketika berbagai kekuatan  negara bersatu ingin membantu mengupayakan penyelesaian konflik suatu negara. Istilah “One World Government” untuk PBB pun juga menjadi kurang relevan. Argumen penulis lebih kepada perspektif realisme yang mana PBB hanya merupakan agen yang mengupayakan perdamaian dan keamanan internasional dan dapat mengintervensi apabila negara tidak mampu menyelesaikan konfliknya sendiri.

Referensi:

Barkin, J. Samuel. 2006. International Organization: Theories and Institutions. Hampshire: Palgrave Macmillan. Pp. 53-79

International Day of United Nations Peacekeeper (2003) “UNAMSIL: The Story Behind the success in Sierra Leone” [online] dalam: http://www.un.org/en/events/peacekeepersday/2003/docs/sierraleone.htm [diakses 24 September 2018]

Sens, Allen G., 2004. “From Peace-Keeping to Peace Building: The United Nations and the Challenge of Intrastate War”, in Richard M Price and Mark W Zacher (eds), the United Nations and Global Security, Hampshire: Palgrave Macmillan, pp. 141-153

United Nations. t.t. “Chapter Vii: Action With Respect To Threats To The Peace, Breaches Of The Peace, And Acts Of Aggression” [online] Tersedia dalam: http://www.un.org/en/sections/un-charter/chapter-vii/index.html [Diakses 30 September 2018]

Welsh, Jennifer M., 2004. “Authorizing Humanitarian Intervention”, in Richard M Price and Mark W Zacher (eds), The United Nations and Global Security. Hampshire: Palgrave Macmillan, pp. 177-192.

Zhong, Zhun. 2012. “Multiple Principles for Multilateral Interventions: The Ideational Divergences between EU and China” , GR:EEN – GEM Doctoral Working Paper Series, Vol. 31, pp. 2-26.

Ditulis oleh: Dwijaya Shaviola, Universitas Airlangga, dwijayashaviola@gmail.com