Berakhirnya Perang Dunia II menimbulkan kekhawatiran dan trauma dari negara-negara di dunia atas dampak yang ditimbulkan dari konflik kekerasan. Kekhawatiran tersebut mendorong lahirnya gagasan-gagasan terkait penciptaan stabilitas keamanan dan perdamaian baru di dunia untuk mencegah terjadinya konflik. Dialog multilateral kemudian dianggap sebagai cara yang efektif untuk menjaga stabilitas dunia sehingga dibentuklah Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) pada tanggal 24 Oktober 1945 di San Fransisco. Pembentukan PBB menjadi awal yang baru dalam upaya-upaya negara untuk menciptakan keamanan kolektif melalui diplomasi dalam organisasi internasional. PBB menawarkan otoritas aktor internasional yang telah terlegitimasi untuk menghadapi distribusi power dan untuk menghindari agresi (Ruggie, 1974). Selain itu, PBB juga diharapkan dapat memberi keadilan dalam penyelesaian masalah-masalah yang terjadi di dunia dengan menggunakan sikap yang mengakui kesetaraan negara-negara terlepas dari kekuatan dan posisi yang dimilikinya dalam tatanan internasional. Dalam tulisan ini, penulis akan menjelaskan lebih lanjut peran PBB sebagai organisasi multilateral dalam penyelesaian konflik dan penciptaan perdamaian dunia, beserta hambatan dan dilema yang dihadapinya.

Terkait keamanan dan perdamaian internasional, pada awalnya misi-misi peacekeeping tradisional PBB dibentuk untuk menjaga perdamaian antar negara dan manajemen konflik antar negara. Kemudian tujuan ini berkembang menjadi konsolidasi tatanan sipil untuk menciptakan kondisi yang damai. Dengan demikian, di tahun 2000 PBB memiliki tiga objektif utama yakni pencegahan konflik atau peacemaking, peace-keeping, dan peace-building (Sens, 2004). Perkembangan dan penambahan objektif tersebut dijelaskan oleh Sens sebagai bentuk improvisasi PBB dalam menghadapi dinamika kondisi dan konflik-konflik yang terjadi di dunia. Kontribusi awal dari PBB terkait peacekeeping adalah pembentukan the United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) di tahun 1948 untuk memantau gencatan senjata antara Arab dan Israel, dan United Nations Military Observer Group di India dan Pakistan pada tahun 1949 (Sens, 2004). Pada masa ini, program peacekeeping masih dianggap tradisional karena masih terbatas pada minimnya penggunaan militer berat dan hanya bertindak sebagai mediasi atau peninjau dalam penyelesaian konflik karena masih menggunakan prinsip dari Perjanjian Westphalia yang mengutamakan dua pilar utama bagi sebuah negara yakni kedaulatan negara dan integritas wilayah. Diehl, Reifschneider, & Hensell (1996) menambahkan bahwa pada peacekeeping tradisional, PBB cenderung berkontribusi setelah adanya gencatan senjata namun belum masuk pada tahap penyelesaian konflik. Hal ini menyebabkan penyelesaian masalah tidak dapat mencapai kedalaman yang jangka panjang karena tidak melihat latar belakang dan alasan terjadinya konflik dan hanya fokus pada hasil akhirnya saja.

Masa berakhirnya kontestasi power pada masa Perang Dingin kemudian menjadi tantangan tersendiri bagi PBB dengan munculnya negara-negara gagal di akhir tahun 1980-an dan awal tahun 1990-an. Kasus negara-negara gagal seperti di Somalia, Yugoslavia, Kamboja, Angola, Rwanda, dan Haiti berkaitan dengan perang sipil dan pelanggaran HAM dalam lingkungan domestik (Welsh, 2004). Kontribusi PBB dalam masalah-masalah tersebut didasari oleh ketakutan bahwa kekerasan dan instabilitas dapat berimbas pada negara-negara tetangga dan menimbulkan perang regional. Ditambah dengan terlepasnya pengaruh PBB dari pembagian kelompok politik pada Perang Dingin, PBB dapat menggunakan Bab VII dalam Piagam PBB yang melegitimasi PBB untuk mengintervensi konflik antar negara dan negara-negara gagal sebagai bentuk ancaman terhadap perdamaian dan keamanan internasional (Sens, 2004). Namun, penulis menilai bahwa meski telah terlepas dari pengaruh dua negara adidaya saat Perang Dingin, kini PBB tidak lantas bebas dari self interest negara-negara melainkan hanya tercipta tatanan distribusi power yang baru dan justru semakin memiliki kapabilitas untuk mengintervensi lebih jauh dalam masalah baik domestik maupun internasional. Higgins (1993) juga menambahkan bahwa pada masa ini, PBB akhirnya dapat menggunakan intervensi militer untuk menyelesaikan konflik. Dengan demikian, kontribusi PBB menjadi semakin meluas dan mengarah pada upaya peacebuilding yang mengkonsolidasikan hasil dan keuntungan dari perjanjian damai pasca konflik terjadi.

Pada dasarnya, peacebuilding merupakan kelanjutan dari peacekeeping karena tidak hanya menyelesaikan konflik, namun juga membangun perdamaian dan stabilitas wilayah agar mencegah konflik terulang kembali. An Agenda for Peace PBB di tahun 1992 merupakan aplikasi peacebuilding pertama yang dilakukan secara sistematis dalam sistem PBB dan berlanjut pada tahun 1995 ketika peacebuilding diidentifikasi sebagai salah satu strategi utama PBB dalam menciptakan stabilitas dan perdamaian (Sens, 2004). Pada tahun 1990-an, agenda peacebuilding PBB semakin meluas dan berkembang selaras dengan berkembangnya peacekeeping tahap kedua baik dalam hal jumlah, skala, dan ruang lingkup. Perluasan ini ditandai dengan pendirian institusi dalam sistem PBB untuk memfasilitasi komunikasi, konsultasi, dan koordinasi (Sens, 2004). Contohnya adalah pendirian the United Nations Development Program (UNDP) di tahun 1994 dan the Executive Committee on Peace and Security (ECPS). Selain itu, arus demokratisasi di tahun 1990-an yang ditandai dengan banyak terbentuknya negara-negara yang baru merdeka, juga turut menjadi faktor penambah kompleksitas lingkungan tempat PBB beroperasi (Ruggie, 1974).

Intervensi yang dilakukan oleh PBB kemudian menimbulkan dampak-dampak tersendiri bagi negara-negara. Terdapat dukungan dan kritik terkait intervensi karena di satu sisi, beberapa pihak merasa intervensi penting untuk menjaga stabilitas dunia namun di sisi lain, beberapa pihak menganggap intervensi dapat mengancam kedaulatan negara. Sens (2004) memaparkan bahwa upaya-upaya intervensi merupakan kebutuhan dari pelaksanaan program peacemaking, peacekeeping, dan peacebuilding PBB. Diehl, Reifschneider, & Hensell (1996) juga menyatakan bahwa terdapat pihak-pihak yang memandang PBB memang didesain untuk menyusun resolusi konflik secara damai dan dijelaskan lebih lanjut dalam Piagam PBB terkait mekanismenya, sehingga intervensi menjadi suatu hal yang esensial. Netralitas PBB dianggap sebagai sebuah jembatan bagi PBB sebagai pihak ketiga untuk dapat menemukan solusi yang memenuhi kepentingan baik bagi pihak yang berkonflik maupun bagi masyarakat internasional. Aktor yang dapat memenuhi kepentingan semua pihak memang dibutuhkan agar tidak terjadi konflik yang berkelanjutan. PBB juga memiliki legitimasi yang lebih besar dari aktor lain dan banyak didukung oleh negara-negara karena dapat memberi tekanan pada kekuatan-kekuatan besar (Diehl, Reifschneider, & Hensell, 1996). Selain itu, PBB juga dapat menginisiasi perjanjian-perjanjian yang mengikat dan menuntut kepatuhan dari negara-negara seperti non-proliferasi nuklir dan sanksi embargo ekonomi. Melalui perjanjian-perjanjian tersebut, PBB dapat menciptakan situasi damai dan restrukturisasi kondisi sosial pasca konflik sehingga tujuan peacebuilding dapat terwujud. Oleh karenanya, penulis memandang bahwa PBB mengemban amanat dan harapan yang besar dari negara-negara untuk pemecahan konflik dan pencipta perdamaian, sehingga penting bagi setiap negara untuk selalu berpartisipasi secara aktif dan mengawasi kerja PBB, agar tidak terjadi kecurangan dan penyelewengan.

Sedangkan di sisi lain, beberapa pihak menganggap intervensi PBB kedalam konflik-konflik internasional sebagai hal yang negatif dengan menunjukkan kegagalan PBB dalam menyelesaikan konflik dan menjaga stabilitas. Diehl, Reifschneider, & Hensell (1996) menyebutkan bahwa terdapat empat dampak negatif yang ditimbulkan oleh intervensi PBB. Pertama, PBB hanyalah sebuah organisasi reaktif dengan kapasitas dan keseriusan politik yang terbatas karena penyelesaian konflik hanya dilakukan ketika konflik sudah mencapai titik tertentu. Dengan demikian, pencegahan konflik jangka panjang tidak dapat dilakukan karena tidak ada analisis terkait latar kondisi sebelum konflik berlangsung. Kedua, selain keterlambatan, PBB juga cenderung cepat beralih dari satu kasus ke kasus lain sehingga tidak dapat menghasilkan resolusi yang mendalam dan melakukan pengawasan untuk memastikan konflik tidak akan muncul kembali. Ketiga, intervensi PBB dapat membatasi hasil dari suatu konflik padahal tanpa adanya intervensi PBB, konflik dapat mengarah ke beberapa jenis resolusi berjangka panjang. Dengan kata lain, seringkali intervensi PBB hanya menunda konflik selanjutnya. Keempat, banyak faktor lain yang dapat memengaruhi kemungkinan pengulangan konflik diluar kemampuan PBB (Diehl, Reifschneider, & Hensell, 1996). Selain alasan-alasan tersebut, Ruggie (1974) juga menjelaskan bahwa intervensi PBB tidak selalu substansial, namun juga prosedural saja dalam beberapa kasus. Adanya hak veto dan distribusi power dalam keanggotaan PBB menyebabkan agenda PBB hanya terbatas pada kepentingan negara-negara tertentu saja sehingga intervensi PBB justru dapat memberi dampak negatif dan menimbulkan inefisiensi.

Lebih lanjut, sebagai organisasi yang memiliki keanggotaan dan jangkauan kontribusi yang luas, PBB tentu menemui hambatan-hambatan tersendiri dalam prosesnya untuk mencapai tujuan. Sens (2004) memaparkan bahwa setidaknya terdapat enam hambatan yang dihadapi PBB. Pertama, PBB dianggap terlalu memaksakan nilai-nilai demokrasi dan liberalisme dalam konflik-konflik yang ada. Padahal, prinsip tersebut tidak selalu sesuai dengan kondisi sosial dan budaya yang terdapat pada suatu negara sehingga justru dapat menjadi secara ekonomi dapat menciptakan kesenjangan dan secara politik dapat memecah belah masyarakat. Kedua, program peacebuilding lebih banyak menggunakan cara-cara asing dan mengesampingkan cara-cara lokal terkait manajemen konflik. Namun pada kenyataannya, beberapa kasus dianggap justru membutuhkan pendekatan bottom up dan mekanisme tradisional agar dapat diselesaikan. Legitimasi juga dipertanyakan terkait pembagian negara maju dan berkembang. Negara berkembang seringkali merasa curiga dengan program peacebuilding yang dianggap hanya sebagai cara eksploitasi dan intervensi dari negara maju (Sens, 2004). Ketiga adalah besarnya tugas yang harus diemban untuk dapat menciptakan perdamaian seutuhnya. Keadaan pasca konflik membutuhkan banyak hal seperti perubahan pembangunan, pemerintah yang efektif, dan penyembuhan trauma psikologis masyarakat, untuk dapat beroperasi dengan normal.

Keempat adalah perbedaan kepentingan dari negara-negara yang turut berpartisipasi dalam penyelesaian konflik. Komitmen negara yang suka rela untuk berpartisipasi menyebabkan PBB dapat melewatkan agenda konflik yang tidak banyak berkaitan dengan kepentingan negara-negara seperti yang terjadi pada kasus Somalia, Yugoslavia, dan Rwanda (Sens, 2004). Dengan demikian, PBB hanya dapat bergerak setelah mendapat dukungan dari negara-negara anggotanya sehingga suatu program tidak dapat berjalan dengan cepat meski keadaan mendesak. Hambatan kelima berkaitan dengan sistem PBB itu sendiri yang tidak memiliki badan khusus terkait peacebuilding sehingga agenda peacebuilding dapat dialihkan dari badan-badan yang lain. Keenam, PBB tidak lagi menjadi aktor eksternal tunggal dalam tatanan internasional karena berkembangnya NGO, organisasi regional, dan International Financial Institutions (IFI) (Sens, 2004). Perkembangan ini menyulitkan koordinasi yang harus dilakukan PBB untuk dapat menyelesaikan suatu konflik. Hambatan yang terakhir adalah kurangnya modal dan sumber daya untuk membiayai program peacebuilding karena dilakukan secara sukarela tanpa adanya mekanisme sistematis tertentu.

Namun dibalik hambatan-hambatan dan kekurangannya, PBB memiliki dilema tersendiri terkait usahanya untuk menciptakan stabilitas dan perdamaian. Dilema utama yang dihadapi oleh PBB adalah keterkaitan konsep intervensi dengan kedaulatan negara. Sebagai organisasi internasional yang berasas liberal, PBB melakukan intervensi-intervensi kedalam konflik internasional untuk menciptakan perdamaian dunia. Namun di sisi lain, konsep ini bertabrakan dengan konsep kedaulatan negara sejak Perjanjian Westphalia yang menyatakan bahwa tidak ada otoritas yang lebih tinggi dari negara dan negara memiliki kekuasaan penuh atas teritorinya. Dilema lain yang dimiliki PBB menurut Neack (1995) berkaitan dengan keanggotaan didalamnya. Di satu sisi, PBB dianggap sebagai organisasi internasional yang berdiri secara mandiri. Kesuksesan PBB dalam mencegah terjadinya konflik kekerasan pada Perang Dingin mendorong tuntutan dan dukungan dari masyarakat dunia agar PBB memperluas kontribusinya dalam program-program peacekeeping. Namun di sisi lain, negara anggota PBB juga khawatir bahwa PBB akan bertindak melebihi batas sehingga peran anggota ditingkatkan. Pada kenyataannya, perilaku PBB memang tidak dapat lepas dari kepentingan anggota-anggotanya sehingga PBB tidak dapat berfungsi tanpa kepatuhan penuh dan komitmen dari negara-negara anggotanya (Neack, 1995).

Dapat disimpulkan bahwa PBB dibentuk atas dasar penciptaan stabilitas dan perdamaian internasional, melalui tiga objektif utama yakni peacemaking, peacekeeping, dan peacebuilding. Dalam dinamikanya, PBB mengalami perkembangan peran dan kontribusi dalam usahanya untuk menyelesaikan konflik. Pada awalnya, PBB hanya bertindak sebagai peninjau dan pihak mediator dalam konflik hingga kemudian berkembang pada masa pasca Perang Dingin yang memungkinkan PBB untuk melakukan intervensi terhadap negara-negara yang dianggap gagal menjaga stabilitas domestiknya. Meski demikian, intervensi PBB tidak selalu membawa dampak yang positif namun juga negatif dan dianggap tidak efisien. Dalam proses pelaksanaan program-programnya, PBB juga menemui hambatan-hambatan yang disebabkan oleh baik faktor internal maupun eksternal. Hambatan-hambatan tersebut pada intinya didasari oleh dilema PBB terkait prinsip liberalisme dan kedaulatan negara yang dianutnya. Namun kondisi dunia yang dinamis tidak menutup kemungkinan bagi PBB untuk dapat mengatasi permasalahan-permasalahan diatas di masa depan agar dapat menciptakan tatanan dunia yang stabil dan damai. Penulis beropini bahwa keanggotaan PBB yang luas menyebabkan PBB harus dapat mengakomodasi kepentingan banyak negara yang berbeda sehingga untuk mengurangi perdebatan dan kecurigaan terhadapnya, PBB dapat meningkatkan prinsip netralitas, keadilan, dan demokrasi dalam mekanisme sistematisnya agar tidak ada negara yang merasa termarginalisasi. Penulis menyadari bahwa untuk menciptakan lingkungan dan sistem yang benar-benar adil adalah hampir mustahil karena adanya distribusi power dalam tatanan dunia, namun perlu dipahami bahwa diatas kepentingan politik atau ekonomi, terdapat nilai lain yang perlu diutamakan yakni kemanusiaan.

Referensi:

Diehl, Paul F, Reifschneider, Jennifer, dan Hensell, Paul R. 1996. “United Nations Intervention and Recurring Conflict” dalam International Organization, Vol. 50, No. 4, pp. 683-700

Higgins, Rosalyn. 1993. “The New United Nations and Former Yugoslavia” dalam International Affairs, Vol. 69, No. 3, pp. 465-483

Neack, Lauren. 1995. “UN Peace-Keeping: In the Interest of Community or Self?” dalam Journal of Peace Research, Vol. 32, No. 2, pp. 181-196

Ruggie, John Gerard. 1974. “Contingencies, Constraints, and Collective Security: Perspectives on UN Involvement in International Disputes” dalam International Organization, Vol. 28, No. 3, pp. 493-520

Sens, Allen G. 2004. “From Peace-Keeping to Peace Building: The United Nations and the Challenge of Intrastate War” dalam Richard M Price & Mark W. Zacher (eds), The United Nations and Global Security. Hampshire: Palgrave Macmillan

Welsh, Jennifer M. 2004. “Authorizing Humanitarian Intervention” dalam Richard M Price & Mark W. Zacher (eds), The United Nations and Global Security. Hampshire: Palgrave Macmillan