Sejak awal pembentukannya di tahun 1950-an dengan enam negara pendirinya yakni Belgia, Jerman, Prancis, Luxemburg, Italia, dan Belanda, Uni Eropa telah mengadakan enam program enlargement atau penerimaan anggota baru hingga kini berjumlah 28 negara anggota. Program tersebut sejatinya merupakan bentuk komitmen negara-negara Eropa terhadap kerjasama dan integrasi ekonomi serta reformasi demokrasi bagi negara-negara yang ingin dan memiliki kapabilitas untuk bergabung dalam Uni Eropa. Tidak hanya itu, program enlargement juga dimaksudkan untuk menciptakan kerjasama baru dengan negara-negara poskomunis pasca runtuhnya komunisme dan tembok Berlin di tahun 1989. Salah satu program enlargement yang signifikan dalam dinamika Uni Eropa adalah Eastern Enlargement di tahun 2004 dan 2007 karena merupakan awal mula diterimanya negara-negara poskomunis dan negara-negara yang termasuk ke dalam negara-negara Central and Eastern Europe (CEE) sebagai anggota Uni Eropa, termasuk di dalamnya Bulgaria dan Rumania (Phinnemore, 2009).

Pasca runtuhnya tembok Berlin dan berakhirnya kekuasaan komunisme di wilayah CEE di tahun 1989, muncul permintaan untuk membantu dan mentransformasi negara-negara tersebut secara ekonomi dan politik. Eropa kemudian memandang hal ini sebagai suatu kesempatan untuk mengarahkan transisi negara-negara tersebut menjadi demokrasi liberal dan memasuki ekonomi pasar. Sedangkan di sisi lain, bagi negara-negara CEE seperti Bulgaria dan Rumania, bergabung dengan Uni Eropa memang merupakan salah satu fokus dalam kebijakan luar negerinya (Bechev, 2009). Dijelaskan lebih lanjut bahwa bagi kedua negara tersebut, keanggotaan dalam Uni Eropa dapat meningkatkan eksistensinya dalam politik regional, sedangkan Uni Eropa sendiri dapat memeroleh akses ke kapital sosial, keahlian, serta akses ke pesisir Laut Hitam yang tidak dimiliki sebelumnya.

Akan tetapi, proses masuknya kedua negara tersebut tidak terlepas dari tantangan dan hambatan. Seringkali program enlargement di tahun 2007 hanya dipandang sebagai kelanjutan atau penyempurnaan dari Eastern Enlargement di tahun 2004 karena terdiri dari negara-negara CEE. Namun pada kenyataannya, Phinnemore (2009) menjelaskan bahwa masuknya Bulgaria dan Rumania telah membawa perubahan dan implikasi penting dalam Uni Eropa. Pada dasarnya, syarat masuknya anggota baru ke dalam Uni Eropa mengacu pada Kriteria Copenhagen yang dibentuk pada tahun 1993. Sehingga, dalam proses awal negosiasi hingga kesepakatan aksesi negara kandidat, dilakukan pengawasan dan penilaian terkait komitmen, kapabilitas, dan kesiapan negara kandidat untuk memenuhi kriteria-kriteria tersebut serta dapat mengimplementasikan acquis communautaire yakni segala aturan dan hukum dalam Uni Eropa. Dalam hal ini, pada tahun 2002 Uni Eropa memutuskan untuk menerima negosiasi aksesi dari 8 negara CEE yakni Ceko, Estonia, Hungaria, Latvia, Lithuania, Polandia, Slovakia, dan Slovenia, serta dua negara Mediteranian yakni Malta dan Cyprus yang kemudian diresmikan di tahun 2004. Phinnemore (2009) menjelaskan lebih lanjut bahwa sedangkan bagi Bulgaria dan Rumania, masih terdapat kekhawatiran terkait aspek kepatuhan yang disebabkan oleh isu reformasi judisial, pemberantasan korupsi, manajemen dana agrikultural, keamanan pangan, dan keamanan penerbangan, sehingga penerimaannya diperpanjang hingga 2007.

Melanjutkan pemaparan di atas, kondisi tersebut menyebabkan adanya perubahan dalam sistem penerimaan Uni Eropa. Phinnemore (2009) menyebutkan bahwa terdapat tiga fitur yang membedakan periode enlargement Bulgaria dan Rumania dengan periode enlargement lain. Pertama, penutupan negosiasi penerimaan anggota baru umumnya dilakukan secara bilateral antara negara kandidat dan Uni Eropa, namun dilakukan dalam waktu yang berdekatan. Namun berbeda dengan Bulgaria dan Rumania yang diterima dengan perbedaan waktu enam bulan. Hal ini menunjukkan bahwa konsiderasi politik juga harus berjalan bersamaan dengan kesiapan teknis formal dari masing-masing negara. Fitur kedua berkaitan dengan panjangnya jeda waktu antara penutupan formal negosiasi dan aksesi yang sesungguhnya sehingga dapat dilihat bahwa komitmen politik harus diikuti dengan praktikalitas dari aksesi itu sendiri.

Terakhir, ditambahkan model baru penundaan aksesi yang dapat dilakukan oleh institusi Uni Eropa. Dalam hal ini, kini European Commission tidak hanya dapat memberikan rekomendasi terkait alasan-alasan penundaan, namun juga dapat menjadi penggerak dan sumber dari penundaan itu sendiri (Phinnemore, 2009). Terkait hal di atas penulis memandang bahwa Bulgaria dan Rumania memiliki posisi yang cukup beresiko bagi beberapa pihak dalam Uni Eropa, sehingga muncul kekhawatirkan terhadap kesuksesan integrasi Eropa itu sendiri di masa depan. Sehingga, proses penerimaannya pun menjadi lebih ketat dan membutuhkan pengawasan lebih, sebagaimana dijelaskan dalam Gateva (2015) bahwa dalam periode ini Uni Eropa menambah peran European Commission dengan mewajibkannya pembuatan laporan terkait kesiapan negara kandidat yang kemudian dikaji ulang oleh Council of European Union.

Lebih lanjut, bergabungnya Bulgaria dan Rumania dalam Uni Eropa kemudian membawa dampak dan implikasi tersendiri. Sebagaimana dijelaskan di atas, salah satu dampaknya adalah adanya perubahan dalam dinamika sistem dan prosedur dari program enlargement itu sendiri secara umum. Menurut Bechev (2009), perubahan-perubahan tersebut dapat menjadi penghalang bagi negara-negara kandidat untuk masuk menjadi anggota karena dibutuhkan bukti dan persyaratan yang lebih kuat untuk mendapat persetujuan dari seluruh negara anggota yang lain. Oguz (2013) menjelaskan bahwa kini muncul konsep enlargement fatigue yang pada dasarnya diawali oleh pertanyaan mengenai enlargement sebagai tujuan utama dari Uni Eropa, mengingat adanya resiko bahwa penambahan anggota baru secara terus menerus dapat berakibat negatif pada kapabilitas institusi dan efisiensi proses pengambilan keputusan dalam Uni Eropa. Selain itu, tingginya diversitas akibat enlargement juga menjadi kekhawatiran tersendiri bagi Eropa, bahwa hal-hal negatif dari masing-masing negara seperti korupsi misalnya, dapat menyebar dan menjadi beban bagi Uni Eropa. Sehingga, dibutuhkan adanya pembatasan enlargement sebagaimana sikap Eropa terhadap Turki yang hingga kini belum diterima sebagai anggota Uni Eropa meski telah melakukan pengajuan sejak lama.

Namun di sisi lain, penulis memandang bahwa dalam tulisan Fic (2013) dan Bechev (2009), dijelaskan bagaimana enlargement dalam Uni Eropa merupakan suatu hal yang membawa keuntungan bagi negara-negara Eropa, khususnya dalam aspek ekonomi dan politik. Menurut Fic (2013), karakteristik para imigran dan pemenuhan lapangan pekerjaan dapat disesuaikan dengan karakteristik dan kebutuhan pasar pekerja di negara penerima, sehingga mudahnya akses antar negara anggota Uni Eropa menyebabkan isu kurangnya pekerja dalam suatu negara dapat diatasi. Selain itu, hal ini juga dipandang tidak banyak merugikan sektor publik domestik karena imigran yang masuk umumnya berusia muda dan memiliki kesehatan yang baik, sehingga tidak terlalu memberi tekanan yang besar pada pelayanan publik (Fic, 2013). Sedangkan menurut Bechev (2009), enlargement dapat mempromosikan nilai-nilai dasar Uni Eropa di negara-negara sekitar, serta kerjasama multilateral yang juga dapat berdampak pada stabilisasi wilayah-wilayah pasca konflik seperti Perang Bosnia.

Dapat ditarik kesimpulan bahwa meski seringkali dianggap kurang signifikan dan hanya sebagai kelanjutan dari Eastern Enlargement, namun masuknya Bulgaria dan Rumania di tahun 2007 juga merupakan bagian dari dinamika program enlargement Uni Eropa yang tidak dapat diabaikan. Enlargement sendiri pada dasarnya memang merupakan salah satu fokus dalam Uni Eropa, sehingga program ini telah dilaksanakan sebanyak enam kali dari awal pembentukan Uni Eropa hingga kini menjadi 28 negara anggota. Akan tetapi, Uni Eropa menyadari bahwa program ini memiliki resiko yang besar pula, sehingga proses dan prosedurnya dilakukan dengan semakin teliti dan ketat. Jika sebelumnya proses aksesi anggota baru hanya didasarkan oleh pertimbangan politik saja, kini performa dan kapabilitas negara kandidat juga benar-benar dipertimbangkan karena dapat mempengaruhi institusi Uni Eropa di masa depan. Dalam hal ini, opini penulis adalah kuatnya integrasi antar negara anggota Uni Eropa kemudian dapat menyebabkan menurunnya efisiensi dan pemungutan suara jika terdapat terlalu banyak anggota. Dengan kata lain, meski dapat membawa keuntungan, namun pilihan anggota yang tidak tepat dapat berakibat pada rusaknya integrasi ekonomi dan politik yang telah dibangun sejak lama. Oleh karenanya, meski Eropa masih terbuka terhadap enlargement di masa depan, namun dibutuhkan mekanisme yang dapat meminimalisir resiko dan meningkatkan efisiensi dalam fungsi Uni Eropa itu sendiri.

Referensi:

Bechev, D. 2009. “From Policy-Takers to Policy-Makers? Observations on Bulgarian and Romanian Foreign Policy Before and After EU Accession” dalam Perspectives on European Politics and Society, 10 (2), pp. 210-224

Fic, T. 2013. “Commentary: Migration from Bulgaria and Romania to the UK” dalam National Institute Economic Review, No. 224, May 2013

Gateva, E. 2015. European Union Enlargement Conditionality. London: Palgrave Macmillan

Oguz, G. 2013. “EU Enlargement: From a Success Story to Fatigue” dalam Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 28 (1): 81-117.

Phinnemore, D. 2009. “From Negotiations to Accession: Lessons from the 2007 Enlargement” dalam Perspectives on European Politics and Society, 10 (2), pp. 240-252